Het debat over “het nieuwe Europese leger” lijkt inmiddels overal gevoerd te worden. Nieuwsberichten koppen dat de Europese Unie haar eigen troepen zou willen vormen. De eettafel vraagt zich af of de NAVO daarmee overbodig wordt en politici gebruiken de term om te waarschuwen voor de teloorgang van nationale soevereiniteit. De vraag is echter hoe nieuw zo’n leger werkelijk is, nu het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) al flink is gevorderd. Daarbij kan worden betwijfeld hoe democratisch ingebed een Europees leger überhaupt zou kunnen zijn.
De wet als basis
Artikel 42(2) van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) biedt de mogelijkheid tot een gemeenschappelijke defensie, mits de Europese Raad unaniem instemt. Dat kan de juridische grondslag zijn voor een zelfstandig Europees leger, al is er ook een verplichting de banden met de NAVO te respecteren. Tegelijkertijd onderstreept 42(7) VEU de wederzijdse bijstand, vergelijkbaar met artikel 5 van het NAVO-verdrag. Naast het NAVO-verdrag is ook deze parallelle alliantie belangrijk voor veel EU-landen. Met name landen in Oost-Europa hechten sterk aan militaire steun van andere lidstaten. Verder gaat artikel 42(6) VEU over permanente gestructureerde samenwerking (PESCO) voor kleinere groepen landen die verder willen gaan.
Lidstaten in PESCO moeten voldoen aan harde criteria: hogere defensiebudgetten, investeringen in militair onderzoek en technologie en meewerking aan operatie- en inzetbaarheidseisen binnen de EU. Versterking van deze samenwerking vereist wil van lidstaten, net als aanzienlijke financiële offers, wat op weerstand in nationale parlementen kan stuiten. Ook heeft de inval in Oekraïne de EU er in 2022 toe aangezet het Strategisch Kompas op te stellen, waarin lidstaten hebben afgesproken meer eensgezind te reageren op crises. Hierdoor zou besluitvorming sneller plaatsvinden, zodat de EU een meer daadkrachtige militaire macht kan worden.
26 lidstaten en al een soort leger?
Hoewel PESCO vereist dat deelnemende landen strengere criteria hanteren, konden vrijwel alle EU-lidstaten zich alsnog aansluiten. Alleen Malta bleef afzijdig door grondwettelijke neutraliteit. PESCO zet in op een meer samenhangende defensiearchitectuur, weg van losse projecten en gericht op geïntegreerde militaire capaciteiten. De term “Europees leger” is formeel niet van toepassing, maar de praktijk toont toenemende samenwerking. Een voorbeeld is het project Military Mobility, gecoördineerd door Nederland, dat streeft naar soepele transportprocedures voor troepen en materieel. Daarin participeren overigens ook niet-EU-partners als Noorwegen en, ja, de VS. Door obstakels in vergunningen en infrastructuur te verminderen, wordt stap voor stap toegewerkt naar een vlottere inzet van (vooral) Europese eenheden. Zo kan PESCO op termijn bijdragen aan de ontwikkeling van een sterk en onderling afgestemd militair vermogen.
Hoe democratisch kan zo een Europees leger zijn?
Zelfs als de Europese leiders unaniem tot een leger besluiten, zal de democratische aansturing (voorlopig) erg complex blijven. In de meeste lidstaten – Nederland uitgezonderd – heeft het parlement het laatste woord over militaire inzet. Zo bevestigde het Duitse grondwettelijk hof al in 1994 in zijn vonnis “Out of Area” dat optreden onder internationale vlag parlementaire instemming vereist. Met 27 parlementen aan tafel, ieder met eigen tradities en grondwettelijke regels, is besluitvorming tijdrovend en vooral chaotisch. Daarnaast wordt een verschuiving in het GVDB gesignaleerd: de nadruk ligt nu meer op harde veiligheid dan op democratie-opbouw. De inval in Oekraïne heeft de focus op EU-defensie in Oost-Europa wel vergroot, maar elders lijkt deze ontwikkeling minder door te dringen. Doordat de EU zich zo richt op snelle reactie, kan parlementaire controle onder druk komen te staan.
Ondanks de serieuze stappen met PESCO en het Strategisch Kompas, blijft de juridische weg naar een Europees leger lang. Unanimiteitsregels, nationale parlementen, uiteenlopende bevoegdheden en de voortdurende invloed van de NAVO beperken de snelheid. Ook democratische inbedding maakt de weg ingewikkelder: snelle inzet van het leger kan botsen met grondwettelijke waarborgen en publieke controle. Toch staat buiten kijf dat Europa na de Russische inval in Oekraïne beter moet samenwerken om zijn waarden en grenzen te verdedigen. De komende jaren zal blijken of de Unie hierin slaagt.
